18/2007. (III. 9.) AB határozat

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogások alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 572/2006. (XI. 21.) OVB határozatát helybenhagyja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás

I.

A Fidesz – Magyar Polgári Szövetség, valamint a Kereszténydemokrata Néppárt elnökei – pártjaik nevében -2006. október 24-i keltezéssel, egy beadványában hét különböző, ügydöntő országos népszavazás kiírását kezdeményező aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtották be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB). Az OVB a hét kérdés tekintetében külön határozatot hozott, 566-567/2006. (XI. 20.) OVB és 568-572/2006. (XI. 21.) OVB határozat számok alatt. Az OVB 572/2006. (XI. 21.) OVB határozatával (a továbbiakban: OVBh.) elbírált népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívén a következő kérdés szerepelt: „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés – a fegyelmi és kártérítési felelősség mellett – törvényben szabályozza a miniszterelnök és a Kormány tagjai speciális, objektív felelősségét is a költségvetési hiány túllépéséért?" Az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítését a 2006. november 21-i ülésén hozott határozatával – az OVBh.-val -megtagadta.

A OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítését amiatt tagadta meg, mert az egyrészt nem felel meg az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. § (1) bekezdésében megfogalmazott követelménynek, másrészt azért, mert a kérdésben tartott, eredményes népszavazás az Alkotmány módosítását vonná maga után. Az OVBh. indokolása szerint az egyértelműségi követelménynek azért nem felel meg a kérdés, mivel „a kérdésben ugyanis speciális, objektív felelősségi alakzat létrehozására irányuló kezdeményezés van, amelynek tartalma nem ismert. Így a választópolgárok által sem értelmezhető, és az eredményes népszavazás alapján az Országgyűlést terhelő törvényalkotási kötelezettség tartalma sem meghatározható." Az OVB álláspontja szerint az eredményes népszavazás azért vonná maga után az Alkotmány módosítását, az „a költségvetés végrehajtásáért való felelősség Alkotmányban szabályozott módját bővítené ki egy új felelősségi alakzat intézményesítésével". „Az Alkotmány 39. § (1) bekezdése mondja ki, hogy a Kormány felelős az Országgyűlésnek. A költségvetés végrehajtása tárgyában ezt a felelősséget az Országgyűlés az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének d) pontjában megállapított a zárszámadásra vonatkozó hatáskörében érvényesíti. (...) E kérdésben tehát az elsődleges szabályozási szint csak az Alkotmány lehet. Az Alkotmány 39. § (2) bekezdésében szereplő felhatalmazás kereteit az eredményes népszavazás nyomán megalkotandó szabályozás túllépné, mert ez nem a felelősségre vonás módjának, hanem egy új alakzatának meghatározását célozza." Az OVB határozatának a közzétételére a Magyar Közlöny 2006. november 24-én megjelent, 2006. évi 144. számában került sor.

II.

Az OVBh. ellen az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívének hitelesítését kezdeményezők 2006. december 8-i keltezéssel kifogást nyújtottak be, amely 2006. december 8-án érkezett az OVB-hez, 2006. december 11-én pedig az Alkotmánybíróságra. Az 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése értelmében a kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet benyújtani. Tekintettel arra, hogy az OVBh. közzétételére 2006. november 24-én került sor, a határidő 2006. december 9-én járt le, így az OVBh. ellen benyújtott kifogás a törvényes határidőn belül érkezett.

A kifogást benyújtók álláspontja szerint a népszavazáson feltenni szándékozott kérdés megfelel az egyértelműség követelményének, mivel „arra ťigenŤ-nel vagy ťnemŤ-mel egyértelműen lehet felelni, a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető, a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és hogy az körülbelül milyen, a kérdés nem összetett. (...) A törvényi szabályozás és a joggyakorlat a károkozásért való felelősség körében két felelősségi alakzatot különített el egymástól: 1. a vétkességi felelősséget és 2. az objektív, felróhatóságtól független felelősséget. Az általános szabály a felelősség vétkességen, illetőleg felróhatóságon alapuló alakzata, ezzel szemben mind a Polgári Törvénykönyv, mind a Munka Törvénykönyve ismeri a felelősség speciális alakzatát, a felróhatóságtól független objektív felelősséget." A kifogás példaként hozza fel a veszélyes üzem működéséből eredő károkért való „ún. tárgyi felelősség"-et, illetve a köztisztviselőt esetlegesen terhelő leltárhiányért fennálló felelősséget. Mindezekből azt a következtetést vonják le a kifogást benyújtók, hogy „a fentiek ismeretében nem helytálló az OVB érvelése, amely azon alapul, hogy a „speciális, objektív" felelősségi alakzat tartalma nem ismert. Tekintettel arra, hogy mind a „speciális", mind az „objektív" a magyar nyelvben általánosan elterjedt és rendszeresen használt fogalom, továbbá mindkét kifejezés köznyelvi jelentéstartalma megegyezik a jogi szaknyelvben használt jelentéstartalommal, a választópolgárok számára nem okozhat gondot ezen kifejezések értelmezése. (...) A kérdés egyértelművé teszi az állampolgár számára, hogy a fegyelmi és a kártérítési felelősségi alakzat mellett új, különleges esetre – a költségvetési hiány túllépésének esetére – vonatkozó, az érintett tevékenységétől független, tárgyi alapon álló felelősségi alakzatot kíván meghonosítani."

A kifogást benyújtók nézete szerint a kérdésben tartott eredményes népszavazás nem vonná maga után az Alkotmány módosítását. Kifejtik: „a népszavazásra feltenni javasolt kérdés nem érinti a miniszterelnök és a Kormány tagjainak Alkotmányban szabályozott politikai felelősségét. A jogi felelősségre vonás eddig is törvényben szabályozott formái mellett egy újat kíván létrehozni, amelynek közjogi következményei (pl. megbízatás megszűnése) természetesen nem lehetnek. (...) A népszavazási kérdés tehát nem a Kormány tagjainak fegyelmi és nem is hagyományos értelemben vett kártérítési felelősségéről szól, hanem egy harmadik, speciális, objektív felelősségről (...). Egyrészt a felelősség tárgya speciális, hiszen csak egy adott területre, a költségvetésre, illetve a tervezett költségvetési hiány betartására vonatkozik. Másrészt a korábbiakban nem ismert felelősségi alakzatot az objektív, vétkesség nélküli felelősséget honosítja meg. (...) A hiány túllépése esetén automatikusan felelősséggel tartozna a kormánytag. (...) A költségvetési hiány túllépéséért való felelősség is a jogi felelősség egy speciális formája, amely a kártérítési felelősséghez áll közel. (...) nincs tehát indok arra, hogy a jogi felelősség ezen új alakzatát ne lehetne törvényben szabályozni."

A kifogást benyújtók mindezek alapján azt kérték az Alkotmánybíróságtól, hogy semmisítse meg az OVBh.-t, és az OVB-t utasítsa új eljárásra.

III.

Az Alkotmánybíróság az OVBh. ellen benyújtott kifogást az Alkotmány, a Ve. és az Nsztv. alábbi rendelkezései alapján vizsgálta meg:

1. Alkotmány:

"19. § (3) E jogkörében az Országgyűlés

[...]

d) megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását;"

"28/C. § (2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére.

(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező."

"39. § (1) Működéséért a Kormány az Országgyűlésnek felelős. Munkájáról az Országgyűlésnek rendszeresen köteles beszámolni.

(2) A Kormány tagjai a Kormánynak és az Országgyűlésnek felelősek, tevékenységükről kötelesek a Kormánynak és az Országgyűlésnek beszámolni. A Kormány tagjai és az államtitkárok jogállását, díjazását, továbbá felelősségre vonásuk módját törvény szabályozza."

2. Ve.:

"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.

[...]

(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."

3. Nsztv.

"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha

[...]

c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,"

"13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni."

IV.

A kifogás nem megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (Abtv.) 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg.

Az Alkotmánybíróság az OVB határozatai ellen benyújtott kifogások elbírálása során kialakította következetes gyakorlatát. Az Alkotmánybíróság a kifogás alapján lefolytatott jogorvoslati eljárásban azt vizsgálja, hogy a beérkezett kifogás megfelel-e a Ve. 77. § (2) bekezdésének a)-c) pontjaiban, illetve 130. § (1) bekezdésében foglalt feltételeknek és az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. Eljárása során az Alkotmánybíróság e feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.]

2. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az országos népszavazásra feltenni szándékozott kérdés megfelel-e az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében meghatározott egyértelműségi követelménynek, mellyel kapcsolatban az Alkotmánybíróság korábban már kifejtette: „a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája az egyértelműség. Az egyértelműség követelményének vizsgálata ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdés egyértelműen megválaszolható-e, azaz eldöntendő kérdés esetében arra ťigenŤ-nel vagy ťnemŤ-mel egyértelműen lehet-e felelni. Ahhoz azonban, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen. (...) A kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés – az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint – el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség. Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörének – Alkotmányban rögzített – alkotmányos korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Az egyértelműség követelményéből csupán az következik, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni: terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen." [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.]

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az OVBh.-ban szereplő népszavazási kérdés nem felel meg az Nsztv.-ben a népszavazásra feltenni kívánt kérdés egyértelmű megfogalmazásával kapcsolatos, és az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezett és kifejtett követelménynek. A kérdésből nem állapítható ugyanis meg, hogy milyen – politikai vagy jogi, és ha ez utóbbi, akkor ezen belül is milyen típusú – felelősség törvényi szabályozását kívánja a népszavazással annak kezdeményezője elérni. A kérdésből az derül csupán ki, hogy ez a felelősség nem kártérítési és nem fegyelmi felelősség kell, hogy legyen, ugyanakkor érdemi jelzője ("objektív") szerint ez a felelősség a felróhatóságtól függetlenül fenn kellene, hogy álljon. Mint ahogy azt a kifogás benyújtók által felhozott példák is mutatják, az objektív felelősség megállapítása a magyar jogrendszeren belül jellemzően az okozott kárért való helytállási kötelezettség, vagyis a kártérítési felelősség speciális alakzataként jelenik meg, a népszavazási kérdés azonban éppen azt zárja ki, hogy az Országgyűlés ezt az újfajta felelősséget kártérítési felelősségként szabályozza. Így a választópolgárok számára nem egyértelmű az, hogy milyen típusú felelősséget kellene az Országgyűlésnek törvényben szabályoznia. A kérdésből az ugyanis megállapítható, hogy a felelősség akkor állna be – mégpedig minden esetben, a felróhatóságtól függetlenül –, ha a költségvetési hiány nagyobb lenne a tervezettnél, az azonban már nem állapítható meg, hogy pl. a felelősség megállapításával milyen jellegű szankció járna együtt. A választópolgár mindezek alapján nem tudná tehát felmérni azt, hogy „igen" szavazatának milyen következményei lehetnek, milyen szankciók érhetik ennek következtében a miniszterelnököt és a Kormány tagjait. A felelősségi fajták jogi alakzatait, a jogászi szaknyelvet nem ismerő választópolgárok a népszavazásra szánt kérdés kapcsán nem tudnak egyértelműen eligazodni a várható szabályozást illetően.

A népszavazásra feltenni szándékozott kérdés nem felel meg az ún. Jogalkotói egyértelműség" követelményének sem. A törvényalkotó számára nem állapítható meg ugyanis, hogy a megalkotandó törvényben milyen legyen a felelősség fajtája, típusa, formája, alakzata, tartalma és szankciója. A kérdés – annak ellenére, hogy a felróhatóságtól független felelősség a kártérítési felelősség jellemzője lehet – kizárja, hogy a felelősség kártérítési vagy fegyelmi felelősség legyen. A Kormány politikai felelősségéről az Alkotmány rendelkezik, ilyen típusú szankciót tehát ezért nem határozhatna meg a törvényalkotó. A jogalkotó számára nem derül ki tehát a kérdésből az, hogy milyen jogalkotási kötelezettség terheli, így az esetleges eredményes népszavazásból fakadó kötelezettségének nem tudna eleget tenni.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította tehát, hogy az országos népszavazáson feltenni kívánt kérdés nem felel meg az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében meghatározott egyértelműségi követelménynek, ezért az OVBh.-t, az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének megtagadását helybenhagyta.

Tekintettel arra, hogy az országos népszavazáson feltenni szándékozott kérdés nem felel meg az Nsztv.-ben szabályozott egyértelműségi követelménynek, és így az aláírásgyűjtő ív hitelesítésére nem kerülhet sor, az Alkotmánybíróság az OVBh. indokolásának az alkotmánymódosításra vonatkozó részét nem vizsgálta, nem foglalt állást a kérdésben és azt sem vizsgálta, hogy a kérdés egyébként megfelel-e az egyéb alkotmányi és törvényi követelményeknek.

Az Alkotmánybíróság határozatának közzétételét az OVB határozatnak a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el.